北京垃圾分类考察与建议
去年5月1日，修改后的《北京市生活垃圾管理条例》(下文简称《条例》)正式实施。一年多过去了，北京生活垃圾分类成绩如何、还存在哪些问题，也成为很多人关注的话题。
来源：绿谷工作室 作者：谷林
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去年5月1日，修改后的《北京市生活垃圾管理条例》(下文简称《条例》)正式实施。一年多过去了，成绩如何、还存在哪些问题，也成为很多人关注的话题。
前几天，作者在朋友圈发了这张随手拍的社区垃圾回收图片，引发不少人关注。照片也被一些朋友认为是北京垃圾分类现状的写照。受此启发，作者专门对所在小区的垃圾分类进行了考察，并采访了一些行业专家、企业负责人和固废行业的群友，形成这篇稿件，希望对一年来，北京的垃圾分类情况做一个简单地描述。
据北京市城管委统计，《条例》实施一年来，目前北京居民垃圾分类知晓率达到98%，参与率达到90%、准确投放率在85%左右。与之前相比，家庭厨余垃圾日均分出量增长了11.6倍，可回收物分出量增长了46%，生活垃圾回收利用率达到37.5%。
对于这一年多来，北京垃圾分类的成效，本篇文章的多数受访者都给予了肯定——认为“有效果”、“有变化”。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文对作者表示，这一年，“总体的感觉是进步很大，效果也比较明显”，不少人有了垃圾分类的意识、形成了垃圾分类的习惯。
社区垃圾分类
与此同时，大家也觉得，垃圾分类的效果并“不如预期”，其中仍存在一些问题需要进一步思考、关注和改进。
关于垃圾分类过程中存在的问题，主要集中在几个方面：
民众的垃圾分类参与意愿较低
在很多人的反馈中，虽然一年多来，北京的垃圾分类取得了一定的效果，但整体上，民众的分类意愿仍然较低，分类意识需进一步提高，很多人不重视、不理解垃圾分类工作，觉得没有多大意义，而且麻烦。
某资深从业者，就曾特别对作者提出了自己的困惑：为什么要做垃圾分类？是为了源头减量？如果为了源头减量，应该强调的是消费者少产生垃圾，而不是做好分类；为了资源化利用吗？，如是，则可能需要做一个详细的核算。对于可回收垃圾来说，现在的分类和之前的分类没什么不同。《条例》最主要的是将厨余垃圾单独分了出来，所谓的资源化，也是指原来的厨余垃圾主要是进入垃圾焚烧厂或填埋场，现在则是进入厨余垃圾处理厂。
这里有个问题就是投入产出比，也即新增的厨余垃圾资源化的价值，是否大于当前这样分类投入的价值。不仅仅是大于，而且是否大到一个值得再利用的数字？如果没有合理的经济支撑，那么这样的资源化，是否有必要?
也或者说，在经济价值之外，当前的垃圾分类有更多的社会价值，以至于可以让经济价值后退。这样的社会价值无外乎两种，一种是如之前反垃圾焚烧的人说的，分出湿垃圾，以有助于提高垃圾焚烧设施的运营质量和整体的环境保护。可实际上，中国垃圾焚烧发展这么多年来，焚烧技术、项目建设和运营管理，已经达到了足够高的水平，国家也早已把焚烧列为垃圾处理处置的主要方式。
在这样的情况下，促使居民养成良好的文明习惯，或许是垃圾分类最大的理由。
E20研究院固废产业研究中心负责人潘功，就持此种观点。他认为，做好垃圾分类，是文明的需要，这种文明体现在深入贯彻“谁产生、谁负责”的科学治理原则和爱护环境、从我做起的意识养成里，垃圾分类的资源再利用等经济性考虑倒是其次。
也许目前，还有很多做不好垃圾分类的理由，但他认为，垃圾分类本身，是社会文明发展到一定阶段必须要做的事情。就如随地吐痰，现在也逐渐消失了一样。即使有时候个人分好了垃圾，结果遭遇混运，打击了人们垃圾分类的积极性，但从根本上来说，潘功认为，混运本身并不能影响自己做好垃圾分类。不因条件没完善而影响自己分类，不因别人不分类而影响自己分类，贵在自我坚持分类的理念。垃圾分类，也是一个发展的过程，需要时间。首先是做好自己，政府的职责部分总有一天会跟上。
另外，垃圾属于污染物，在专业领域，应该遵循“谁污染、谁负责”的原则。个人参与垃圾分类，在本质上，是对这个原则的贯彻。而这，是污染治理的基础。
零废弃联盟政策主任谢新源认为，解决垃圾问题不只是要进行垃圾分类，还包括源头减量，这都需要公众参与。垃圾分类能给人们带来观念的改变，更容易支持源头减量。从这个角度来说，号召大家一起参与垃圾分类非常必要。
多种因素影响垃圾分投
而在实践中，对于垃圾分类宣传，众多受访者都认为，政府做得不够，特别是一些街道社区，管理粗放，几乎跟原来的投放没什么两样，缺乏足够的监督和考核。
社区给居民免费发分类垃圾桶
很多社区都是刚开始那几月，给大家发垃圾桶、垃圾袋，在社区张贴垃圾分类宣传画，时不时组织点宣传活动，后来很多都没有了下文。在很多人看来，垃圾分类就像是一场短期运动，而不是需长期养成的习惯。
即便大家理解了垃圾分类的必要性和价值，也愿意进行垃圾分类，在实际操作中，也还有很多因素影响着大家垃圾分类的热情，甚至打击着大家进行垃圾分类的信心。
比如前面说的混装混运，的确打击了很多坚持垃圾分类的居民的热情，伤了大家的心。《条例》试行时，北京市城管执法部门专门就此开展了专项执法行动。但在采访中，还是有不少人反映自己小区存在混装混运现象。
混装混运之外，垃圾桶设置不合理，以及垃圾外溢，垃圾卫生收运等问题，也是影响居民垃圾分类热情、降低垃圾分类实效的因素。
垃圾桶设置不合理主要包含三方面问题：
一是垃圾桶设置对人群聚集等实际考虑不足，数量分布不合理。在领导留言板里，就有居民就此留言：按照文件规定，小区应该有20个左右的垃圾桶，但实际上只设置了11个垃圾桶。因为数量偏少，给居民的垃圾分类和投放造成了诸多不便。
二是垃圾桶的位置不合理。有的小区为了运输和收集方便以及经济等方面考量，往往忽视了对居民的便利性。比如有的将垃圾桶设置在小区入口处，垃圾桶封闭效果差，再加上收运过程中的跑冒滴漏，出入居民不得不忍受满鼻满眼的环境污染；比如偌大的小区，唯一的可回收垃圾桶被设置在偏于一隅的小区广场，而不是人群集中的居住区。可回收垃圾投放的主要人群是老年人，每次投放，居民都要走不少“冤枉路”。
三是垃圾桶设置不规范。比如没有桶站围栏和站点标线，摆放不整齐，有的朝右、有的朝左，等等，都会影响大家的投放效率和投放体验。
再就是垃圾不及时清运。据大家反馈，很多小区都出现过垃圾桶溢出的问题。因为放不下，很多垃圾就被放在地上。
还有垃圾收运不卫生。这主要体现在两点，一是垃圾运输车本身，很多其他垃圾运输车没有加盖，更无法做到全封闭，垃圾车自身也缺乏足够的清洁，给人脏臭的感觉；再就是垃圾清运过程操作不规范，跑冒滴漏情况比较常见，导致垃圾收集点的地面污染严重，甚至臭味扑鼻。
这两种情况让很多居民没法正常配合垃圾投放，很多时候，只能随手一扔，或者远距离投放，造成垃圾洒落或垃圾混投。
特别要提到的是垃圾破袋问题。在上海和北京的政策里，都要求必须破袋投放。但破袋容易脏手，而且袋子一破，厨余垃圾的臭味全出，这对于很多投放者来说是个不小的考验。破袋问题也曾引起专家的热议(推荐阅读：常纪文：垃圾分类，破袋还是不破袋?)。为解决这个问题，很多街道社区采取了各种便民措施，比如在厨余垃圾桶内安装破袋器、在桶站设置洗手池、提供消毒液等。
虽然管理者如此尽力，还是会有不少人不按要求分类及投放。为了提升厨余垃圾分拣率，很多社区以及第三方垃圾分类公司安排桶前值守员或者志愿者，值守员或志愿者在督促、宣传和指导职责之外，主要是帮助居民进行二次分拣：居民只需要将垃圾装袋放在各类垃圾桶前，或扔进垃圾桶，他们负责破袋检查，帮居民进行二次分拣、按类别投放。
投入成本是垃圾分类现实之坎
加强宣传、为居民提供便利的垃圾分类和投放条件，的确可以促进大家垃圾分类的热情和意愿，但垃圾分类本身是一件需久久为功的事情，需要大量的投入。如何保证投入的持续性，是考验垃圾分类是否能长久坚持的根本。
《北京晚报》曾采访过垃圾分类做得比较好的北京东城区东四块玉南街4号院小区物业公司。记者采访时，和4号院小区同期进行垃圾分类的小区在垃圾分类上都已经败下阵来，但4号院小区还在坚持。据物业经理介绍，其他小区没能坚持下来的一个主要原因就是垃圾分类项目每年会有一笔不小的支出。按物业经理的计算，每年的人员投入成本、垃圾车运维费、宣传投入等围绕垃圾分类的整体开销将近14万元，这些都需要从物业费里支出。
谢新源2017年曾对北京一些社区的垃圾分类进行了调研。他介绍，北京市有些地方给第三方分类公司的厨余补贴机制为：厨余分出率低于5%，则第三方没有补贴;高于5%、低于8%，按实际分出量给第三方补贴;高于8%，补贴封顶不再增加。有些地方是按户补贴给第三方，每户每月约18元。
北京环卫集团总经理助理卫潘明2017年专门就北京地区厨余垃圾处理全成本进行过分析。根据他的测算，对于厨余垃圾分类，家庭成本、社区保洁成本、运输成本、处理处置成本加在一起，每年社会总成本为381元/吨。
另外，如果设置垃圾分类指导员，以北京800万户家庭、每200户配备一名指导员计算，垃圾分类指导员合计投入约350元/吨;还有垃圾分类积分，按照家庭每天投放一次厨余垃圾积1分、每个积分0.15元计算，积分折合每年每吨170元。这还不算购买社区垃圾桶、运输车等相应设备的补贴费用以及宣传费用。
据北京市城管委介绍，今年2月，北京家庭厨余垃圾日均分出量为3541吨，如果按每年每吨901元计算，则每年政府需要承担的成本约为11.6亿元。即使家庭成本(每年75元/吨))由个人支出，每年政府仍需支出将近11亿元。而这，还只是厨余垃圾的成本。
E20研究院执行院长薛涛曾主持过宁波的垃圾收费机制研究项目，他曾做过测算：一户的垃圾处理总成本，包括清扫到处理全环节，一年需要600元以上，有的城市还要更高。（推荐阅读：破题垃圾收费难：宁波生活垃圾处理收费机制研究项目启动 ；宁波生活垃圾收费机制研究成果发布 固废产业进入3.0时代）
而对于居民的垃圾处理费收取，则是困难重重。很多地方并没有建立起很好的收费机制，一些地方在数年前就曾探索垃圾随水费或垃圾袋征收，却直到现在也没能得以实行。现在，很多城市的居民垃圾费用都是由物业代收或环卫直接收取，价格各地不一。广州2020年施行为文件规定，市民每户每月收5元垃圾处理费、6月垃圾清运费;太原2021年1月13日起全面征收生活垃圾处理费，具体为5元/户·月;北京为每户每年66元(含垃圾处理费和清运费)。就这，还有很多地方收不上来，只有20%-30%的城市垃圾费收集比较顺畅。
对于垃圾分类来说，这收支的巨大差距就是一道现实的鸿沟。
垃圾分类重服务轻宣传 处罚不力
“并不是每个城市都能像上海、北京这样愿意而且也有财力投入。”潘功介绍，上海建了很多厨余垃圾处理厂，更多是以投资的方式推动着垃圾分类发展。相比起来，北京则是以强化行政管理为主的方式推动着垃圾分类前行。
潘功认为，当前的垃圾分类，更多的力气被用来促进大家的分类意愿、引导大家参与分类，其实对于不按规定分类的主体进行处罚或许更加重要。在个人主体之外，街道和物业也是最主要的参与分类的责任主体。对于街道，处罚具有政治威慑力。对于物业，应该强调经济性惩罚。对于最应该承担责任的个人，因为过于分散，反倒不好处罚。
但对于处罚的作用和必要性，不少受访者也都表示赞同：常纪文强调要加强考核和处罚，甚至可以考虑党建引领，采取包干包片制，进行考核和处罚。也有人提到了“撤桶”方案-----只在规定的时间段里进行垃圾收运，其他时间里垃圾桶被撤走或上锁。这个方法，上海在政策施行初期，整体效果不错。同时执法部门紧密配合，对于不按要求分类及投放者，进行警告或罚款。
在潘功看来，对于街道和物业来说，加强处罚，带来的相关的结果就是——他们聘请垃圾分类指导员或志愿者，帮助居民进行二次分拣。虽然二次分拣在一定程度上促进了垃圾分类的表面效果，但却从根本上背离了“谁产生、谁负责”的初衷，长期以往，并不利于大家养成垃圾分类的习惯。对于垃圾分类，政府和企业应该重宣传轻服务，现在却主要成了重服务轻宣传。
垃圾分类志愿者进行二次分拣
厨余垃圾分出率考核方式或需调整
前述资深人士认为，出现这种结果，或许说明管理部门对垃圾分类工作的考核方法可能需要调整。
他介绍，当前生活垃圾分类主要以厨余垃圾的分出率为考核指标，分出比例大就被认为做得好。因此，一些单位为了提高厨余垃圾分出量，提升分出率，专门花钱去买菜市场的菜叶子，甚至河道里的水草来充数。
但实际上，很多行业专家都对此提出了不同意见。
清华大学环境学院刘建国老师在其文章（具体见右：《中国生活垃圾管理进展：走向源头分类》）中提到，如果20%~30%的厨余垃圾能够经源头分类进入好氧堆肥或厌氧消化处理系统，所产生的堆肥产品或稳定化后的沼渣能够进行土地利用，则垃圾分类处理系统的综合环境效益达到最大化。但若厨余垃圾被过度分类，经生物处理所产生的肥料与沼渣总量远超园林绿化等用地的消纳能力，在不被允许施用于农田土壤的政策背景下，最终仍只能进入填埋场或焚烧炉处置。与此同时，剩余的其他垃圾的热值则会超过目前焚烧炉的设计参数。因此，当过多的厨余垃圾在源头被单独分出时，整体城市生活垃圾处理系统的环境效益反而会明显下降，而处理成本则大幅增加。
广州市城市管理和综合执法局二级调研员熊孟清在专题文章（具体见右：《关于处于垃圾资源化利用的认识》）里指出，鉴于熟料为主的厨余垃圾与生料为主的厨余垃圾的物化性质存在较大差异，使得其处理方法存在较大差别，餐饮垃圾与厨余垃圾具有不同的内含与外延，为正视听，建议重新使用“餐厨垃圾”统称餐饮垃圾和厨余垃圾，“餐”指代餐饮垃圾，“厨”指代“厨余垃圾”。
从资源化利用的价值看，熊孟清认为，推行分类的主要目的在于提高物质利用比例，虽然包括餐厨垃圾的物质利用，但从量和质两方面衡量，最有价值的物质利用是包装物等干垃圾的物质利用，当下垃圾分类的最大课题是如何分出和利用快递包装物，应强调包装物等干垃圾的分出。与包装物等干垃圾的资源化利用价值比较，餐厨垃圾的资源化利用价值，尤其是物质利用价值较低，不是餐厨垃圾分出越多越好。
03对垃圾分类的几点建议
“垃圾分类，肯定要做，要做好。”前述的资深人士认为，垃圾分类是一项长期的事业，目前也还处在探索之中，未来还需要不断地调整和改进。
很多受访者认为，垃圾分类一定要加强宣传引导力度，在小区张贴垃圾分类宣传图片外，也需要重视组织开展其他形式的宣传活动，要充分利用垃圾分类指导员的宣传作用，以争取多调动起大家的分类积极性。让分类在家庭里就得以完成，而不是到了垃圾投放点环节再进行二次分拣。
要从便利居民投放的角度，合理规划垃圾桶设置的数量和位置，做好投放过程中的卫生保障与服务等细节安排。按照常纪文的说法就是：垃圾分类管理工作要接地气，要从便于居民参与的角度，而不是从便于管理的角度出发。
在分类方法上，资深人士认为，北京现行的“两桶一袋”其实挺好：把厨余垃圾和其他垃圾分别装进桶，其它可回收物都一起装在一个垃圾袋里。这样分起来相对简单，也有利于可回收物统一回收。现在主要的就是把政策做实、执行更到位。
在垃圾收运环节，大家一致建议要及时组织收运，避免垃圾在收集点堆积，同时加强垃圾桶和垃圾收运车的卫生清洁工作，规范收运过程，尽量减少跑冒滴漏和二次污染。
在考核方法上，以厨余垃圾分出率为考核核心的方法需要调整，只考核分出不考核利用是不全面的，应该更系统的考核减量化与资源化。按照住建部《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》的规划目标，2020年底，在进入焚烧和填埋设施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用率合计要达到35%以上。这个35%里，可回收物占大头，为27%，厨余仅占8%。资深人士认为，分出可回收物是老百姓最容易接受、最常做的，目前存在的主要问题是可回收物种类较多，大家很难记住并分清。所以，认真落实“两桶一袋”就尤为重要。这样由简到繁，让居民逐步循序渐进养成垃圾分类习惯。
熊孟清建议，餐厨垃圾分类抓好蔬菜基地、农贸市场、食堂、酒楼等主要产地分出就好，家庭分类抓好包装物等干垃圾分出就好;厨余垃圾资源化利用应引入减碳约束，优先土地回用、饲喂和生产原料等物质利用。
在末端处置上，大家认为，政府要加快厨余垃圾处理设施建设、做好运营，以同厨余垃圾的分出、收运能力和处理处置需求相匹配。
从整体来看，目前分类主要还是，宣传、投放、收集、运输、处理各玩各的，没有建成垃圾分类全链条，导致各自为政，无法形成协同合力。对于垃圾分类企业，特别是拥有垃圾回收链条的企业，因为需要一定的占地，政府最好能有一些土地优惠政策，以缓解企业过高的成本压力，保证可以长续经营。
在今年4月底举行的《条例》实施一周年发布会上，北京市城管委副主任张岩表示，加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成仍然是未来北京推进垃圾分类的三个关键要素。
张岩介绍，未来北京垃圾分类将通过建立红黑榜、城管执法进社区等措施，促进市民自主分类习惯养成，同时推进垃圾源头减量。此外，深入开展垃圾清运不及时专项治理，对诉求量排名前20的街道乡镇跟踪督办。也可以通过购买服务的方式，让专业社会组织管理社区垃圾分类事务，还可以聘请专家团队，提供垃圾治理疑难问题的解决对策。
04垃圾分类，是机会也是挑战
对于垃圾分类、垃圾收运和末端处理企业来说，政策进一步推进，无疑是一个市场利好，而如何适应市场形势，以自己的优势和创新，加强核心竞争力，也是一个考验。
前几年，随着互联网热潮，一大批打着“互联网+”和智能化概念的垃圾回收企业杀入市场。曾火爆一时的小黄狗是其中代表，但几年下来，效果大多惨淡。
对此，专业人士分析，这批回收企业打着“互联网+”和智能化的概念，做的其实是生活可回收物品的生意，抢占的是之前“拾荒者”的市场，只不过换了种包装形式。在传统模式下，这个市场成本低，小而散。智能回收企业虽然有了更集中和广阔的市场，但投入也几何数增加。加之利润微薄，如果政府没有补贴，生存会比较艰辛。所以要想生存、赚钱，不能只考虑回收环节，至少要将产业链扩张到消化环节才行。只有企业自己完成收购、清运、精细分拣等各个环节，形成完备的链条，不依靠服务外包，才有可能创造新的机会，进行盈利。
虽然市场艰辛，但从前述内容中，也可以看到，垃圾分类智能化的方向是未来的趋势。比如作者在今年的一个环卫展会上看到一个智能垃圾桶，可以在人接近时，自动打开垃圾桶盖，在人完成投放后，会报出垃圾重量，并自动盖上桶盖。对于此类企业，现在需要解决的主要是，在为居民垃圾分类提供便利与卫生时，如何控制自己的成本，寻找到更有效率的盈利之路。
而在环卫收运环节，智能化、数据化早已成为共识。很多企业也都在研究更加智能化、更节能的清扫及收运车辆。如郑州傲蓝得环保就依托宇通集团大力研发不同场景下的新能源智能化垃圾车。中环洁去年则推出了全新的社区垃圾分类驿站“小蜂家”,通过“洁、养、收、购、服”(社区保洁、绿化和市政养护、分类收运、积分回购、社区服务)一体化运营，实现了垃圾投放前端和中端有效接驳。
在末端处置环节，基于资源化理念的产品技术和价值附加也成为很多企业探索的核心。比如瀚蓝环境廊坊餐厨垃圾处理项目把餐厨垃圾全量化利用及有机循环理念贯穿项目设计、建设及运营全过程，计划打造有机循环产业链，将餐厨垃圾的沼渣和沼液应用于农业种植，循环利用其富含的氮磷钾元素，促使餐厨垃圾处理形成生态闭环。此外，项目可实现沼气热电联产、废弃油脂制生物柴油，有效提高了资源化利用效率。洁绿环境则以独到的“热水解
+ 压榨制浆 + 厌氧消化”技术，在北京丰台项目上探索厨余垃圾终端协同残渣的好氧堆肥模式，以实现物质和能量循环。
在市场方面，5月13日，国家发改委发布《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，计划到 2025 年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到 60%左右。全国生活垃圾分类收运能力达到 70 万吨/日左右。全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到 80 万吨/日左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右。
面对这样的未来，不知你如何看？欢迎留言交流，或者投稿分享。
(特别感谢李少甫、胡孝宝、陈伟峰，以及其他不愿透露姓名的行业专家和一些未写出姓名的网友对本文的支持)
彩蛋时间到！
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本文作者：谷林，E20绿谷工作室合伙人。
绿谷工作室是E20环境平台特别成立的深度内容生产部门，立足产业使命，透析产业变迁，挖掘产业故事，访谈产业人物，展现环保情怀。由谷林、全新丽担纲主笔。
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